达州市人民政府办公室关于印发达州市推进医疗联合体建设工作实施方案的通知

各县（市、区）人民政府，达州经开区管委会，市级各部门（单位）：

《达州市推进医疗联合体建设工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

达州市人民政府办公室

2018年4月20日

达州市推进医疗联合体建设工作实施方案

推进医疗联合体（以下简称医联体）建设是深化医改的重要步骤和制度创新，是调整优化医疗资源结构布局，提升基层服务能力，促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉，促进分级诊疗的重要举措。按照《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）和《四川省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见》（川办发〔2017〕75号）精神，为进一步深化医药卫生体制改革，更好实施分级诊疗和满足群众健康需求，结合我市实际，制定本实施方案。

一、指导思想

根据党中央、国务院深化医药卫生体制改革的总体要求和省委、省政府的决策部署，结合我市实际，探索构建以医联体为基础的新型医疗服务体系，打破体制机制壁垒，不断提高医疗资源的总体配置效率和利用效率，提升基层医疗服务能力，推动分级诊疗政策落实，有效控制医疗费用，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉、连续、优质的基本医疗服务。

二、工作原则

（一）政府主导，稳步推进。坚持政府主导，中西医并重，以城市和县域为重点，根据区域医疗资源结构与布局、居民分布情况和群众健康需求，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往合作基础，以点促面、先易后难、稳步推进。

（二）明确责任，创新机制。明确各种形式医联体功能、医联体成员单位责权利关系以及有关部门的职责，医联体内部建立责任共担和利益分配机制，理顺双向转诊流程，最大限度方便患者就医。聚焦慢性病防治管理和贫困大病患者救治两项重点任务，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面存在的壁垒和障碍，发挥三级医院引领作用。

（三）坚持公益，群众受益。落实政府办医主体责任，维护和保障基本医疗卫生事业公益性。坚持以人民健康为中心，加强信息化建设，发挥中医药优势，推动医联体建设与慢性病防治管理、贫困大病患者救治、基本公共卫生服务的有效衔接，防止因病致贫返贫，助力打赢健康脱贫攻坚战。提高基层首诊率，提高二、三级医院患者下转率，逐步实现医疗质量同质化管理，方便群众就近就医，减轻群众负担，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，增强群众就医获得感。

三、工作目标

2018年4月底前，印发出台医联体建设工作方案，为医联体建设做好前期准备工作。2018年6月底前，各县（市、区）和市直医疗机构出台推进医联体建设与发展的工作方案；市直医疗机构要全部启动医联体建设工作，并发挥示范引领作用。

2018年，基本搭建医联体制度框架，全面推进多种形式的医联体建设工作。探索对纵向合作的紧密型医联体实行医保总额付费等多种方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。2018年10月底前，每个县（市、区）至少建成一个有明显成效的县域医疗共同体（以下简称医共体）；每个市直医疗机构至少建成1个明显成效医联体。2018年年底前，所有二级以上公立医院全部参与医联体建设工作。

2019年，进一步完善管理机制，扩大以三级医院为牵头单位的医联体数量和规模；着力推进以县乡一体化为重点的县域医共体建设，县级医院牵头全面推进县域医共体建设。对县域医共体协作模式实行按病种、按人头付费为主的复合型医保总额预付费制。围绕提高专科重大疾病救治能力，加强专科（专病）联盟建设，以助推县（市、区）脱贫攻坚为重点，建立若干远程医疗协作网。

到2020年，全市各级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设，市内多种形式的医联体实现全覆盖，形成较为完善的医联体政策体系，合理有序的分级诊疗制度基本形成。

四、工作任务

（一）逐步组建多种形式的医联体。结合分级诊疗制度建设实际，按照因地制宜、分类指导的原则，充分考虑地域分布、功能定位、服务能力、工作基础等因素，充分发挥各类医疗资源作用，尊重基层首创精神，探索分区域、分层次、分类别组建多种形式的医联体，推动优质医疗资源向基层和边远贫困地区流动。鼓励社会办医疗机构参与医联体建设。

1．在城市组建城市医疗集团。在达州市主城区，由市政府主导，按照就近和自愿原则，由三级医院作为主体单位，联合区域内二级及以下医院（含中医医院，下同）、社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构，以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、上下转诊、健康管理等为重点进行合作。既可组建人财物统一管理的紧密型医联体，也可组建以技术支持、双向转诊为重点的松散型医联体。

2．在城市与农村之间组建“1+X”或“1+1”医联体。以三级医院或能力较强的二级医院为主体单位，在已建立长期稳定对口支援关系基础上，通过托管县级医院或乡镇卫生院等方式组建多种形式医联体，主体单位可向县级医院或乡镇卫生院派驻管理团队和专家团队，重点帮扶县级医院或乡镇卫生院提升医疗服务能力与水平。同时，结合医联体建设和脱贫攻坚工作实际，适当调整主体单位的对口支援对象，突出主体单位在医联体内部的牵头引领作用，为受援医院提供设备、人员支持和技术、管理等精准帮扶。

3．在县域组建县乡一体化医共体。由县级政府主导，以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础，在保证财政补偿政策和政府投入渠道不变的前提下，按照“三统一”（统一调配人力、设备等医疗资源，统一成员单位绩效考核办法，统一管理和参与医疗收入分配）原则，整合县乡村医疗服务资源，以医保基金为纽带，上下联动，分级诊疗，实行县乡一体化管理，并与乡村一体化管理有效衔接，打造“服务、利益、责任、管理紧密联系的医共体”。通过发挥县级医院的县域龙头作用，形成县、乡、村三级医疗卫生机构分工协作机制，整体提高县域医疗资源的配置和使用效率，构建三级联动的县域医疗服务体系。

4．组建专科（专病）联盟。以市级专科医院或市级医院的特色专科（专病）为主导，联合其他专科医院或医疗机构的相应专科，组建专科（专病）联盟。充分发挥重点专科（学科）的带动作用，以专科（专病）协作为纽带，补位发展，提高专科重大疾病的救治能力，探索建立专科疾病分级诊疗模式。有条件的专科医院或特色专科，可联合上级专科医院或上级医院特色专科，在现有合作基础上，组建多级专科（专病）联盟。

5．组建远程医疗协作网。由三级或二级医院牵头，应用“互联网+”技术，为基层、边远山区医疗机构提供远程医疗、教学、培训、转诊等服务，最大限度提高优质医疗资源的可及性和利用效率。

市级公立医院除参加属地医联体建设外，可与上级医疗机构建立合作关系，组建高层次、优势互补的医联体，开展创新性协同研究、技术普及推广和人才培养，辐射带动区域医疗服务能力提升。县域医共体要选择省内外三甲医院，建立长期稳定的合作关系，开展疑难危重疾病患者转诊、重点专科建设、人才培养和远程医疗合作。鼓励有条件的二级以上中医医疗机构，牵头组建以中医药服务为主的中医医联体。

（二）落实医疗机构功能定位。在医院层面探索成立医联体理事会，制定章程，明确责任、权利和义务，完善医疗质量管理、双向转诊、绩效考核、收入结算与分配等制度。主体单位负责医联体日常运行管理，对成员单位进行管理指导、技术帮扶、质量控制和人员培训，做好成员单位疑难危重疾病患者的会诊和上转救治。成员单位承担常见病、多发病的诊疗和慢性病管理工作，做好医联体内上级医疗机构稳定期和康复期患者的下转治疗。二、三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者收治比例。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。鼓励村卫生室根据就医需求，加强公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作。

（三）推进家庭医生签约服务。加强全科医生培养，以高血压、糖尿病等慢性病为重点，在医联体内加快推进家庭医生签约服务，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群，以及高血压、糖尿病、结核病等慢性疾病和严重精神障碍患者等。规范签约服务收费，需医保基金支付的签约医生或签约医生团队所在医疗机构符合条件的应纳入医疗保险定点协议管理。探索对部分慢性病签约患者提供不超过2个月用药量的长处方服务，有条件的地方可以根据双向转诊患者就医需求，通过延伸处方、集中配送等形式加强基层和上级医院用药衔接，方便患者就近就医取药。

（四）建立医联体内分级诊疗机制。医联体要根据疾病分级诊疗的标准和规范，结合自身实际，研究制定医联体内部双向转诊标准，建立转诊转院备案制度，重点畅通向下转诊通道。基层医疗卫生机构要落实首诊负责制，不得推诿病人，对符合上转条件的患者按规定程序引导、协助转诊到上级医院。对符合下转条件的患者，二、三级医院要在取得患者同意后引导其转到下级医疗机构继续治疗和康复；上级医院要安排相应专家定期到下级医疗机构查房，指导完善治疗方案，保障医疗质量和安全。同时，加强与养老服务机构合作，为患者提供一体化服务。医联体各成员单位要定期公布医疗服务信息，有序引导患者到基层首诊。

（五）建立医联体内分工协作和管理机制。充分发挥三级医院的牵头引领作用，统筹医疗、信息、设备、药品、专科技术等资源，针对成员单位需求，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作、在岗人员双向交流等形式，推广临床路径、诊疗指南以及新技术、新项目，普及中西医基层适宜技术和慢性病防治技术。在统一质控标准、确保医疗安全的前提下，推进医联体内检验检查结果互认。鼓励医联体内建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等优质资源共享平台，满足医联体内各成员单位需求。探索实行县域医共体成员单位财务统一管理、统一核算。其他形式医联体主体单位，应加强对成员单位的资金、设备和人力投入，其形成的收益按约定比例分成。医联体内应建立财务监管制度，主动接受审计和财政部门的监督。各医联体主体单位要成立转诊转院会诊专家组，对医联体内上转、下转和医联体外转患者进行把关，并加强同医疗保险经办机构的沟通，促进医联体间合作共赢。医联体理事会应建立运行考核机制，确保医联体规范运行。

五、保障措施

（一）改革医保支付方式。在医保基金总额控制的基础上，推进按病种、按人头、按服务单元、按疾病诊断相关组付费等复合型支付方式改革。启动医联体内部支付方式改革试点，开展日间手术试点、接续性医疗、护理服务等，探索医疗保险经办机构与医疗卫生机构的协商谈判机制；除非医保定点机构外，探索紧密型医联体或县域医共体试点推行医保费用“总额管理、结余留用、超支分担（医联体内分担）”机制，统筹考虑医疗服务费用水平和医保基金支付能力，合理确定结算总额，打包给紧密型医联体或县域医共体。具体管理细则由市人力资源社会保障部门会同卫生计生部门制定。2018年选择1—2个县（市、区）试点，试点成熟后在全市推开。对不能实现人财物统一管理的紧密医联体，探索通过支付方式改革等，推动医联体内部形成责任、管理和利益等关系相对紧密的共同体。建立完善考核办法和内部激励约束机制，促进医疗机构规范诊疗行为，控制医疗成本。

将符合规定的中医药适宜诊疗技术纳入城镇职工、城乡居民医疗保险支付范围。认真执行门诊统筹政策和一般诊疗费政策，合理拉开不同等级医疗机构就诊报销比例，报销政策向基层和中医医院就诊患者倾斜。医疗联合体内向上转诊的患者实行累计起付线政策，按照规定比例报销，向下转诊的住院患者不再另设基层住院起付线。医联体内部因下级医院条件所限，须到上级医院进行必要检查，相关费用纳入当地（县级医院所在地）医保报销。探索建立远程医疗收费政策。（牵头责任单位：市人力资源社会保障局，配合单位：市发展改革委、市财政局、市卫生计生委）

（二）完善财政投入政策。各县（市、区）要落实政府办医主体责任和公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制，加快补齐医联体发展短板。对县域医疗集团，积极探索将财政现有补助方式变为按项目补助；医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，各级财政部门要按照原财政经费补助渠道，加大对医联体内各医疗机构的支持力度。（牵头责任单位：各县（市、区）人民政府、市财政局）

（三）创新人事管理制度。完善与医联体相适应的人事招聘、考核奖惩、职称晋升等办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间，促进人力资源有序流动。在县域医共体建立人才柔性流动机制，探索由县级公立医院对乡镇卫生院专业技术人员统一管理、调配和考核。按自愿原则，探索实行村卫生室“村办院管”或“院办院管”（乡镇卫生院办村卫生室由乡镇卫生院管理）运行模式，鼓励乡镇卫生院领办村卫生室，逐步将村卫生室转变为乡镇卫生院的延伸服务场所。在县域医共体试点推行县域内统筹使用乡镇卫生院人员编制，由县级人力资源社会保障部门会同卫生计生部门，按规定程序招聘专业技术人员，充实到乡镇卫生院工作。鼓励医联体内二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术和管理人才。进一步鼓励县级医院人员轮流到基层服务，对于到乡镇卫生院工作一年以上的专业技术人员，在职称晋升和聘用方面给予政策倾斜。医务人员到医联体内下级医疗机构工作，计入职称晋升前服务基层的工作时间。在医联体（包括跨区域医联体）内，医务人员在签订帮扶或者托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。鼓励医联体主体单位和成员单位医务人员退休后到成员单位继续服务。（牵头责任单位：市人力资源社会保障局，配合单位：市财政局、市卫生计生委、市委编办）

（四）完善绩效薪酬制度。按照国办发〔2017〕32号“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，医联体在保障单位正常运转和事业可持续发展的前提下，按照规定程序自主申报绩效工资总量，在核定的绩效工资总量内进行自主分配，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。完善绩效考核分配办法，实行全员绩效考核，把考核结果作为绩效工资发放的主要依据。（牵头责任单位：市人力资源社会保障局，配合单位：市财政局、市卫生计生委）

（五）加强统一信息平台建设。结合建立市、县两级人口健康信息平台，加强规划设计，统筹推进以电子病历为核心的医联体内一体化信息平台建设，促进医联体内诊疗信息互联共享、业务协同。积极探索“互联网+健康医疗”服务，利用互联网、物联网等新技术，加快建成医联体内医疗机构之间分级诊疗信息系统和远程医疗系统，完善远程医疗服务诊疗规范，合理确定服务项目、价格和医保报销政策，大力开展预约诊疗、远程问诊、双向转诊、健康管理、远程监测等服务，促进远程医疗服务可持续发展。（牵头责任单位：市卫生计生委；配合单位：市经信委、市财政局）

六、组织实施

市、县两级各有关部门要进一步提高思想认识，把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措，切实加强组织领导，建立部门协调推进机制，完善工作措施，确保顺利实施。

（一）制定方案，统筹有序推进。各县（市、区）人民政府要加强组织领导，参照本实施方案，于2018年6月底前制定适合本辖区实际的医联体建设的工作方案，明确医联体建设目标、时间进度、工作措施和保障机制，按时保质完成工作任务。各有关部门要完善配套措施，建立协调推进机制，统筹推进医联体建设与发展。各级各类医疗机构要把医联体建设列入重要议事日程，院长为第一责任人，分管副院长具体抓落实，各相关部门协同配合，做好实施工作。

（二）落实职责，创新体制机制。各有关部门要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，发挥政策的叠加效应，保证改革措施有效落实，以医联体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生计生部门要建立医联体建设报备和监管制度，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。人力资源社会保障、机构编制部门要推动县域医共体县聘乡用制度改革。发展改革部门要建立医疗服务价格动态调整机制，理顺医联体内部医疗服务收费制度。科技知识产权部门要会同卫生计生部门支持临床医学研究和科技成果转化。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保基金监管，开展医联体内部支付方式改革试点，推进医保支付方式和人事制度改革，完善绩效工资分配机制。相关金融机构要发挥开发性金融“投贷债租证”综合金融服务优势，支持医联体及相关基础性建设。

（三）严格考评，确保工作实效。各有关部门要通过调研、专项督查、定期评估等方式，及时掌握工作进展情况，指导各地有序推进医联体建设，保障医疗质量安全。卫生计生部门要会同有关部门，建立医联体效果评估和绩效考核机制，将上级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，考核结果与人事任免、评先评优、医院评审、重点专科建设等挂钩。要严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。要坚持问题导向，防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。

（四）加强宣传，引导科学就医。各地要加强对医疗机构管理人员和医务人员关于医联体和分级诊疗制度的政策培训，统一思想，形成共识。要切实加强舆论宣传，提高社会对医联体的认可度和支持度，引导群众转变就医观念和习惯，进一步强化“首诊在基层、大病去医院、康复回社区”的科学就医理念，逐步形成合理的分级诊疗格局。

附件：达州市推进医联体建设工作重点任务分工及进度安排

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附件

达州市推进医联体建设工作重点任务分工及进度安排